Tribunal Supremo y notificaciones electrónicas
¿Cuántas veces ocurre que la Administración tributaria continúa un procedimiento inaudita parte, es decir, sin oposición por parte del obligado tributario, sabiendo que éste jamás ha accedido al buzón de las notificaciones electrónicas? Puedo deciros como abogada especializada en procedimientos y recursos tributarios que esto es algo que sí que sucede, muy a nuestro pesar.
Comienzo así esta entrada en el blog porque está siendo noticia una sentencia dictada por la Sala de lo contencioso-administrativo del Tribunal Supremo en materia de notificaciones electrónicas que declara haber lugar al recurso de casación interpuesto por una empresa ante su falta de conocimiento de las resoluciones administrativas y la consiguiente imposibilidad de articular una defensa efectiva frente a las mismas.
Se trata de la Sentencia de la Sala de lo contencioso-administrativo, Sección 2ª, del Tribunal Supremo, de 17 de diciembre de 2024, dictada en el recurso de casación 3605/2023, cuyo ponente ha sido la Exma. Sra. D.ª Esperanza Córdoba Castroverde.
La cuestión que la Sección Primera consideró que presentaba interés casacional objetivo para la formación de la jurisprudencia es la siguiente:
“Determinar si resulta legítima y conforme con el principio de confianza legítima la práctica de notificaciones electrónicas a una persona jurídica por parte de una agencia tributaria regional una vez ha suscrito un convenio con la Fábrica Nacional de Moneda y Timbre para efectuar las comunicaciones mediante su dirección electrónica habilitada en el seno de un procedimiento iniciado mediante un acto notificado por vía de correo certificado sin que medie aviso del cambio de sistema de notificación”.
Lo que la Sala del Tribunal Supremo debía determinar era si un cambio en el sistema de notificaciones realizado por una Administración pública en relación con un interesado y en un mismo procedimiento (cambio por razón de la firma de un convenio con la Fábrica Nacional de Moneda y Timbre, que supuso la notificación electrónica de una liquidación, sin aviso previo sobre el cambio de proceder, cuando la primera notificación se había realizado en papel por el servicio de Correos), es jurídicamente admisible.
El cambio de proceder suponía dejar de practicar las notificaciones por correo certificado y pasar a realizarlas sólo de forma electrónica. A juicio de la recurrente, este cambio no es respetuoso con los principios de confianza legítima y vinculación de la administración con sus actos propios y comporta indefensión para el administrado, en la medida en que éste no conoció la causa y sobre todo la variación misma del sistema de notificaciones; y no pudo acceder al contenido de lo notificado y recurrir los actos que constituían su objeto.
Todo viene de un procedimiento de comprobación de valores que inició la Agencia Tributaria de Andalucía en formato papel, con una notificación practicada por correo certificado con acuse de recibo al domicilio social de la entidad. Procedimientos de comprobación de valores de los que ya he hablado en otras ocasiones, entradas a las que me remito como Tribunal Supremo y comprobaciones de valores, Tribunal Supremo y comprobaciones de valores (II), El inicio de la comprobación de valores, Tribunal Supremo, comprobación de valores y tasación hipotecaria, Tribunal Supremo, comprobación de valores y tasación hipotecaria II, Comprobaciones de valores y visita del perito entre otras.
Pero hoy no hablo del procedimiento de comprobación de valores sino de las notificaciones que, en el seno del mismo, se realizan.
Resulta que pocos días después de haber iniciado un procedimiento en papel, la Agencia Tributaria de Andalucía practicó acuerdo de liquidación. Y la notificación ya no la hizo en papel y por correo certificado, sino que lo hizo con una puesta a disposición de la liquidación de forma electrónica, en una dirección electrónica habilitada de la Fábrica Nacional de Moneda y Timbre (en adelante, FNMT).
La empresa no tuvo conocimiento de esta “puesta a disposición” de la liquidación de forma electrónica, que se había producido, ha de insistirse, sin aviso previo en el cambio del sistema de notificaciones.
Lógicamente, al no conocer la liquidación, su abogado no pudo impugnarla y a juicio de la Agencia Tributaria andaluza, pasado el plazo de recurso sin que éste se interpusiera, devino firme y además, al no haberse pagado, entró en apremio.
Como es sabido, en el sistema de notificaciones electrónicas, cuando se pone a disposición una notificación y ésta no se abre en plazo, se entiende rechazada por falta de acceso al buzón. Y se considera notificada.
En el caso resuelto por la Sentencia que comento, cuando la mercantil recibió la providencia de apremio la impugnó ante el Tribunal Económico Administrativo Regional de Andalucía (TEAR). Como es sabido, contra la liquidación de una providencia de apremio los motivos son tasados, y lógicamente en este caso el abogado de la compañía alegó irregularidades en las notificaciones. Al respecto del apremio os recuerdo mi entrada Apremio y reposición y otras más recientes como Embargos de la AEAT si se interpuso recurso de reposición.
El TEAR de Andalucía, en resolución de 30 de septiembre de 2021, estimó la reclamación económico-administrativa formulada por la entidad contra la providencia de apremio de la liquidación. Como no quiero extenderme en exceso y desviarme de lo que hoy me importa destacar, os recomiendo, si queréis profundizar en los motivos por los que el TEAR estimó la reclamación contra la providencia de apremio, leer la sentencia del Tribunal Supremo.
La cuestión es que la Junta de Andalucía recurrió la decisión del TEAR de Andalucía, interponiendo recurso contencioso-administrativo ante el Tribunal Superior de Justicia (TSJ) de Andalucía. Y este último Tribunal estimó su recurso y dejó sin efecto la resolución del TEAR que había anulado la providencia de apremio.
La Sentencia del TSJ de Andalucía funda su decisión en que “las notificaciones electrónicas practicadas por la administración autonómica con la entidad Colombo Enterprises, S.L., mediante un servicio prestado por la Fábrica Nacional de Moneda y Timbre-Real Casa dela Moneda (FNMT-RCM), fueron válidas, pues se ajustaron a las previsiones contenidas en la Ley 39/2015, de Procedimiento Administrativo Común, y en la ley 58/2003, General Tributaria”. A su juicio, la reclamación económico-administrativa debió declararse inadmisible al haberse interpuesto de forma extemporánea, transcurrido con creces el plazo legalmente previsto desde la notificación de la liquidación apremiada.
El abogado de la mercantil interpone recurso de casación ante la sentencia desestimatoria y el Tribunal Supremo va a darle la razón trayendo a colación la doctrina constitucional contenida en la Sentencia del Tribunal Constitucional (STC) de 27 de junio de 2022, dictada en el recurso de amparo nº 83/2021, y en la STC de 29 de noviembre de 2022, recurso de amparo nº 3209/2019, sentencias en las que se introducen nuevas consideraciones sobre el contenido esencial del derecho a la tutela judicial efectiva sin indefensión, previsto en el artículo 24.1 CE, en relación con las notificaciones electrónicas.
Ha de recordarse que estas sentencias, a la hora de conceder el amparo, otorgaron especial relevancia al hecho de que el interesado no accediera en ninguna ocasión a las notificaciones hechas a la dirección electrónica habilitada y a que, y esto creo que es muy importante, de este hecho tuviera pleno conocimiento la Administración actuante.
Como consecuencia de ello, la Sala de lo contencioso-administrativo del Tribunal Supremo entiende que es su deber
“completar su jurisprudencia relativa a las notificaciones electrónicas, y ello a pesar de que desde la entrada en vigor de la Ley 39/2015, que deroga las normas anteriores en la medida en que contradigan su texto, se ha regulado expresamente quiénes están obligados a relacionarse electrónicamente con las administraciones, sin que aparezca regulada la obligación por parte de estas de realizar comunicación o aviso alguno a los administrados sobre la inclusión en el sistema electrónico”.
Siendo esto cierto, al Tribunal Supremo le importa destacar que, en mitad de un procedimiento, se produjo un cambio en el sistema de notificaciones sin avisar al interesado. Es decir, un procedimiento que se había iniciado mediante una comunicación en papel, remitida por correo certificado, culminó con una notificación por medios electrónicos sin avisar a la interesada de este cambio y sin informar de que las comunicaciones a partir de entonces se harían sólo por medios electrónicos.
La Sala recuerda algo obvio y que quienes impartimos docencia enseñamos en las facultades de Derecho, como es que la notificación de un acto administrativo es presupuesto de su eficacia (art. 39.2º de la LPACAP). Y que la finalidad de la notificación es garantizar que el contenido del acto administrativo llegue a conocimiento de los interesados y que estos, en su caso, puedan interponer los recursos procedentes.
Cuando se cuestiona si una notificación es correcta, ajustada a derecho y por tanto ha producido efectos jurídicos, lo relevante -para decidir si ello es así- es determinar si, a través de la notificación, el destinatario ha tenido un real conocimiento del acto notificado.
Ya sobre esta cuestión se había pronunciado previamente el Tribunal Supremo, en sentencia de 11 de abril de 2019, siguiendo la doctrina contenida en una anterior sentencia de 5 de mayo de 2011. En estas sentencias se había dicho algo muy importante para cualquier abogado especializado en procedimientos tributarios: que “la regularidad formal de la notificación no será suficiente para su validez si el notificado no tuvo conocimiento real del acto que había de comunicársele”. Lógicamente, por coherencia, “los incumplimientos de las formalidades establecidas no serán obstáculo para admitir la validez de la notificación si ha quedado debidamente acreditado que su destinatario tuvo un real conocimiento del acto comunicado”.
Pues bien. El Tribunal Supremo, consciente de que las notificaciones electrónicas están dando muchos problemas, dice que éstas han de considerarse revestidas de las mismas garantías que las notificaciones, vamos a decirlo así, de toda la vida. Y trae a colación la doctrina constitucional contenida en las sentencias que antes he citado sobre la tutela judicial efectiva sin indefensión en las notificaciones, diciendo:
“En este punto, procede recordar que, tal y como recoge el auto de admisión, resulta reveladora la doctrina constitucional, invocada por la recurrente en defensa de su pretensión, contenida en las SSTC de 27 de junio de 2022 (recurso de amparo nº 83/2021) y 29 de noviembre de 2022 (recurso de amparo nº 3209/2019),en las que, como hemos expuesto, se han introducido nuevas consideraciones sobre el contenido esencial del derecho a la tutela judicial efectiva sin indefensión, previsto en el artículo 24.1 CE, en relación con las notificaciones electrónicas que, a pesar de haberse hecho con respeto a la ley y al procedimiento, no han surtido verdadero efecto al no haber logrado el conocimiento del acto por parte del interesado. Esta doctrina constitucional exige ponderar los niveles de diligencia de la administración tributaria y del obligado en ordena analizar si se ha conculcado o no el citado derecho fundamental.
Estos nuevos pronunciamientos otorgan especial relevancia para conceder el amparo a que el interesado no accediera en ninguna ocasión a las notificaciones hechas a la dirección electrónica habilitada y a que de este hecho tuviera pleno conocimiento la administración.
(…)
A su vez, en la posterior sentencia núm. 147/2022, de 29 de noviembre, publicada en el BOE del 6 de enero de 2023, el TC concede el amparo a una persona jurídica que, teniendo la obligación de relacionarse electrónicamente con la Agencia Tributaria, no accedió a su buzón electrónico en plazo, teniéndose por efectuada la notificación de un requerimiento del que no tuvo conocimiento. El Tribunal concluye que la Agencia Tributaria no puede dar por válida una notificación enviada a la dirección electrónica habilitada si se tiene conocimiento de que el contribuyente no ha accedido a tal notificación”.
Y el Tribunal Supremo dice algo que también como abogada dedicada al procedimiento tributario me parece muy relevante y es que, en todo tipo de procedimientos administrativos tributarios (no sólo sancionadores), y siempre que estemos ante notificaciones en direcciones electrónicas habilitadas, habrán de ponderarse las circunstancias concurrentes para la salvaguarda de las garantías del artículo 24 de la CE. Es decir, que estas garantías no sólo han de predicarse de las notificaciones practicadas en procedimientos tendentes a la imposición de sanciones, sino también en procedimientos como los tributarios, encaminados a la liquidación o cobro de una deuda tributaria.
Ciertamente las notificaciones realizadas en el caso que resuelve la sentencia, no lo niega el abogado de la recurrente, se han realizado con respeto a la ley y al procedimiento. Pero, y esto es clave, no han surtido verdadero efecto, porque el acto (en aquel caso era una liquidación consecuencia de un procedimiento de comprobación de valores) jamás llegó a conocimiento del interesado y eso comportó que se viera vulnerado su derecho a la tutela judicial efectiva sin indefensión.
El Tribunal Supremo destaca algo que como abogada a mí también me parece muy importante, y es la falta de acceso de la entidad recurrente a ninguna de las comunicaciones que la Agencia Tributaria de Andalucía le remitió a través de su dirección electrónica habilitada. Esto hizo que no tuviera conocimiento de la liquidación. Y ante este hecho, el Tribunal Supremo dice con gran acierto que habría sido “necesario que la Administración realizara alguna verificación a fin de cerciorarse de que el obligado tributario había recibido las notificaciones”. Con un añadido que también me encanta:
“Además, como la primera notificación de la administración tributaria autonómica fue personal, y no electrónica, y no se realizó ningún aviso sobre el cambio en la forma de proceder, se generó una razonable expectativa para el obligado tributario de que las subsiguientes lo serían por la misma vía”.
Finalmente sostiene la Sala con acierto que:
“Es cierto que la actuación llevada a cabo por la Administración tributaria andaluza no incumplió la regulación entonces vigente en materia de notificaciones electrónicas, puesto que la mercantil hoy recurrente estaba obligada a recibir las comunicaciones por esa vía, de conformidad con la normativa vigente. Ahora bien, dadas las concretas circunstancias concurrentes, esta Sala también constata que la Administración tributaria supo o pudo saber que la interesada no tuvo conocimiento de las notificaciones realizadas por vía electrónica y, sin embargo, no empleó formas alternativas de comunicación, a fin de cerciorarse de que el destinatario tuviera un adecuado conocimiento del acto notificado”.
Debo admitir que ésta que comento no es una sentencia que sorprenda o que traiga una doctrina especialmente novedosa, porque lo que hace es completar la jurisprudencia ya existente. Pero es una sentencia, siempre desde mi punto de vista y como jurista, muy importante: que repasa toda la teoría de las notificaciones y cómo son requisito de eficacia (que no de validez) de los actos; que trae a colación la jurisprudencia anterior de la misma Sala; y por último, que hace suya la doctrina constitucional para garantizar la tutela judicial efectiva sin indefensión. Por todo ello, me parece impecable.
Es una sentencia para celebrar y que como abogada utilizaré en procedimientos y recursos tributarios. Porque no son pocas las ocasiones en que puede constatarse que la Administración tributaria que sea (la Agencia Estatal de la Administración Tributaria o alguna oficina liquidadora de las comunidades autónomas) lleva a cabo procedimientos y los culmina dirigiéndose a personas vía electrónica a sabiendas de que esa persona no ha accedido al buzón de notificaciones electrónicas, sin intentar notificar de otro modo. Esto comporta que, por ejemplo, revisiones de IVA, resulten con abultadas cuotas (se consigna a pagar todo el IVA repercutido) porque el obligado tributario, al no conocer el requerimiento o la propuesta de liquidación, no ha podido aportar ni los libros registros ni una sola factura de IVA soportado. Y esto supone un enriquecimiento injusto indudable e intolerable.
En fin. No me enrollo más. Recuerdo a quien me lea que soy abogada especializada en procedimientos y recursos tributarios, pero que este blog de suscripción gratuita tiene carácter puramente divulgativo, se debe a mi amor por la Justicia y no constituye asesoramiento jurídico ni tributario en ningún sentido. Quien desee conocer mi parecer sobre algún procedimiento o recurso tributario, puede hacerme una consulta y realizar un encargo profesional a tal efecto; para lo que puede encontrarme en la dirección de correo electrónico info@nuriapuebla.com.
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Muy interesante y bien explicado. Yo también estoy esperando varias resoluciones en procedimientos por unas actuaciones de la AT similares. Me comprometo a compartirlas en cuanto me sean notificadas.
Un saludo.
Muchas gracias. Me encantará que uses este espacio para compartir. Un saludo
Interesantísimo. Sentencia a celebrar sobre un tema de enorme importancia, pues todas las garantías legales quedan en papel mojado si no pueden ejercitarse por desconocimiento de las resoluciones o actos administrativos. Lo cierto es que el sistema de notificaciones electrónicas establecido en la Ley 39/2015 puede generar en la práctica situaciones de indefensión, por ejemplo en otro tema fundamental como el cómputo de plazos y los festivos locales. Muchas gracias por esta entrada tan completa y tan útil no sólo para los especialistas tributarios sino para todos quienes tratamos habitualmente con la Administración.
Totalmente de acuerdo contigo. Muchas gracias por tu comentario
Aún no he tenido el tiempo suficiente de leer su artículo. Tan pronto lo haya leído le comentaré gustosamente mi humilde opinión.
Igualmente, siempre agradecido por vuestras publicaciones.
Un sincero saludo.
Albert Jurado
Encantada de que mi blog sea un foro de intercambio de opiniones e información.
Un saludo y gracias. espero su comentario