Caducidad y sanciones

Puede haber caducidad en las sanciones que impone la CNMV

Se está planteando el debate de cuál es el plazo de caducidad en los procedimientos sancionadores de la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia (CNMC), cuando ésta, en virtud de Sentencia del Tribunal Supremo, que estima el recurso de los recurrentes pero le ordena un nuevo cálculo de la multa que en su día impuso, tiene que poner una nueva sanción.

Al ser una sanción que se impone en ejecución de sentencia, es el Tribunal de instancia quien examina el asunto, y dado que las multas impuestas por la CNMC se revisan por la Audiencia Nacional, es ésta, y normalmente su Sección 6ª, la que está revisando estos acuerdos de ejecución, bien vía incidente de ejecución, bien vía recurso contencioso-administrativo.

Una de las alegaciones que los recurrentes están empleando ante la Audiencia Nacional es la caducidad del expediente administrativo. Pero la Sala lo rechaza, al considerar que no puede computarse, a efectos de duración del procedimiento, con relevancia para apreciar la caducidad, lo actuado después de notificada la resolución que le puso fin.

Las entidades que están siendo sancionadas por la CNMV están recurriendo en casación, explicando que la nueva sanción impuesta, lo ha sido en un procedimiento caducado. Y recientemente se han dictado dos nuevos Autos de admisión de la Sección Primera de la Sala de lo contencioso-administrativo del Tribunal Supremo en relación a este tema. Me refiero a los Autos, los dos de 6 de marzo de 2019, dictados en los recursos 7304/2018 y 7479/2018, de los que es ponente el Excmo. Sr. D. Fernando Román García.

Una entidad que se encuentra en esta situación, me ha encomendado la defensa del asunto ante el Tribunal Supremo, y he tenido la fortuna de que la Sección de admisiones haya admitido mi recurso de casación, mediante Auto de 31 de mayo de 2019.

La discusión de fondo que subyace, tanto en este asunto como en los que también han sido admitidos a trámite en casación, aquí es si, al concluir el expediente con una nueva resolución final, dictada en ejecución de cierta sentencia del Tribunal Supremo (que anulaba la multa inicial y obligaba a recalcularla de determinada manera), la CNMC ha de tener en cuenta el plazo de caducidad original del expediente que establece la Ley, es decir, el de 18 meses establecido en el artículo 36 de la Ley 15/2017, cuya superación no pone en cuestión la Sala de instancia, sino que considera que no resulta aplicable dicho plazo máximo una vez dictada la resolución que puso fin al procedimiento sancionador, ni, con ello, el instituto de la caducidad.

Dicho de otro modo: la Audiencia Nacional viene rechazando el motivo referido a la caducidad del procedimiento administrativo sancionador que se está invocando por los recurrentes, por entender que el dictado del acto objeto del recurso no está sometido al plazo de caducidad del procedimiento sancionador del que deriva. La Sala entiende que aquel procedimiento ya concluyó al dictarse la resolución que se revisa, y que no puede computarse, a estos efectos, lo actuado después de notificada la resolución que puso fin al mismo.

Los recurrentes discrepamos de este criterio y argumentamos que, en el dictado de una resolución sancionadora, que se hace en ejecución de sentencia judicial, la CNMC sí que está sujeta a los plazos de caducidad del expediente administrativo establecido en los artículos 36.1 y 38 de la Ley 15/2007, es decir, al plazo de dieciocho meses. Si se computa el plazo transcurrido antes y se añade el transcurrido hasta que se dicta la nueva resolución sancionadora, se supera el plazo.

El Tribunal Supremo ha entendido que estos casos presentan interés casacional objetivo para la formación de la jurisprudencia, al considerar que, efectivamente, no existe jurisprudencia sobre la cuestión jurídica que se suscita; que además, ésta no carece manifiestamente (esto significa que ha de ser claramente apreciable sin necesidad de complejos razonamientos o profundos estudios del tema litigioso) de interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia; y que, adicionalmente, la respuesta que se dé a la cuestión trasciende del caso objeto del proceso concreto.

Señalan los Autos de admisión del recurso de casación que comentamos, que la cuestión controvertida y, lógicamente, la respuesta a la misma, serán diferentes según que la referida sentencia firme hubiera o no fijado un plazo para que la Administración dictara la nueva resolución sancionadora.

Parece que aquí se encuentra, por tanto, la clave de la respuesta que dará el Tribunal Supremo cuando resuelva estos recursos de casación.

No podemos ignorar que las nuevas sanciones se dictan en ejecución de sentencia judicial, y por ello, es importante saber si la sentencia que se ejecuta fijó un plazo para que tal ejecución se llevara a cabo. Tampoco ignoro que las cuestiones relativas a la ejecución de sentencias se rigen por la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa. Pero, si la Sentencia no fija un plazo para ejecutar, ¿puede la CNMC dictar una nueva resolución sancionadora sin límite temporal alguno?

No sé cuál será la respuesta del Tribunal Supremo cuando se resuelvan estos y otros recursos de casación que han interpuesto por el mismo motivo, pero, sinceramente, resulta desolador pensar que la CNMC puede beneficiarse de sus propias torpezas, dictar un acto sancionador ilegal (por inmotivado y falto de rigor) cuando está a punto de caducar el procedimiento, y luego disponer de un tiempo indefinido para sencillamente ejecutar la sentencia que le obligaba a anular el acto ilegal y dictar uno que sí fuera ajustado a derecho.

Entiendo, junto con mi compañero Francisco Serantes Callón, que no es admisible en un Estado de derecho, que se pueda permitir que la Administración no esté sometida a plazo alguno cuando de imponer sanciones se trata. El procedimiento sancionador debe estar sujeto a límites temporales, y los plazos del procedimiento sancionador siempre son plazos de caducidad. De hecho, el Tribunal Supremo ha dicho en otros asuntos que, de manera indubitada, de las leyes del procedimiento administrativo se desprende que la caducidad opera en aquellos procedimientos en los que ejerce potestades sancionadores. Lógicamente ello no implica la prescripción, y por tanto, con la caducidad no se impide el ejercicio del ius puniendi, pero, eso sí, habría de iniciarse un nuevo procedimiento.

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4 comentarios en “Caducidad y sanciones

  1. Me parece que el tema es de vital importancia, y es de esperar que las resoluciones del Tribunal Supremo tras analizar los recursos de casación que se le han planteado, acierte en sus decisiones, pues no parece razonable dejar a la Administración amplia libertad, en el tiempo, de decisión y disfrute de un “privilegio” en perjuicio del administrado.
    La caducidad como la prescripción son institutos que merecen ser respetados sin que quede al arbitrio de una de las partes -la Administración- el mantener en el tiempo una indefinida discrecionalidad en evidente perjuicio del administrado.
    Es importante tu acertada reflexión como una llamada de atención a que se analice por el Tribunal Supremo esta cuestión y se resuelvan los recursos de casación de manera razonable. Más aún cuando estamos en presencia de derecho sancionador, pues cuando se trata de sanciones, las garantías deben ser respetadas más todavía.
    Enhorabuena una vez más, Nuria.
    Jaime

    1. Gracias, Jaime. El tema es interesante y el debate está abierto, porque las leyes no son perfectas. No creo que el legislador pensara que la Administración podría retrasarse tanto en ejecutar una sentencia del Tribunal Supremo, que es lo que ocurre en el caso que defendemos en recurso de casación.
      La Audiencia Nacional rechaza la caducidad que alegamos, y razona que, para dictar la nueva resolución sancionadora, la CNMC no está sometida a límite de plazo administrativo, sino que resulta de aplicación el art. 104 de la LJCA. Yo creo que debería haberse aplicado el artículo 36.1 de la Ley de defensa de la Competencia (LDC).
      Basta pensar que hay casos, como el que defendemos en el Tribunal Supremo en recurso de casación, en que la CNMC tarda más de un año en simplemente ejecutar la Sentencia del Tribunal Supremo, cuando, según el art. 36.1 LDC, y si este precepto fuera aplicable, debería haber ejecutado la sentencia del Tribunal Supremo en los apenas ocho días que le restaban para concluir el primer procedimiento que en su día inició.
      En nuestra opinión, entender, como lo entiende la Audiencia Nacional, que la CNMC no tiene plazo alguno para ejecutar sentencias en materia de sanciones podría entenderse, además, que vulnera los principios de seguridad jurídica y de buena Administración, que se infieren de los artículos 9.3 y 103.1 CE.
      Como dices, hay mucho en juego. Es derecho sancionador.
      Gracias, de nuevo, por tu comentario.

  2. He leído con mucha atención tus comentarios sobre si “puede haber caducidad en las sanciones que impone la CNMC”, y entiendo que, no sólo “puede haber”, sino que “debe haber”, caducidad, y ello por la aplicación al caso del sentido común, ya que no puede haber un indeterminación en el tiempo para la ejecución de una sentencia, máxime cuando se trata de sanciones. El principio de seguridad jurídica así lo exige. Y, además, como bien señalas, al final de tus comentarios “resulta desolador pensar que la CNMC puede beneficiarse de sus propias torpezas”, porque me recuerda aquel viejo aforismo romano, que, traducido al castellano, dice que: “nadie, que alegue su propia torpeza, sea escuchado” (me gusta más la segunda acepción del verbo latino “audire”).

    Aparte, los que nos movemos en materia tributaria, no entendemos por qué, cuando tiene lugar una retroacción de actuaciones por motivos formales, hay un plazo en el que, si bien no se produce la caducidad del expediente, y sí, la de no interrupción de la prescripción por el inicio del procedimiento, que, como mínimo es de seis meses, la Audiencia Nacional no extiende, en aplicación analógica, a este terreno, aquel artículo de la Ley General Tributaria, del que tanto hemos escrito nosotros, y los tribunales económico administrativos y contencioso administrativos (150,5 ley 58/2003- hoy, 150,7), cuando hay casos en que el propio Tribunal Supremo, en materia relativa a cálculo de multas impuestas por la CNMC, hace remisión a preceptos de la Ley General Tributaria. Y no puede haber duda alguna, según mi criterio, de que la materia relativa a “plazos de caducidad” es formal, y no sustantiva o de fondo. Y, por ello, entiendo que no puede existir un plazo superior al de seis meses para ejecutar la sentencia, contando, primero, el tiempo transcurrido desde el inicio hasta la notificación del acto, y, segundo, desde la notificación a la CNMC de la sentencia del Tribunal Supremo, y no desde la firmeza, ya que entiendo que las sentencias del Tribunal Supremo son firmes desde que el día en que son “leídas y publicadas”.

    Saludos.
    Paco Serantes

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