Tribunal Supremo y retroacción de actuaciones de los TEA

Tribunal Supremo y retroacción de actuaciones de los TEA

Una Sentencia de la Sección 2ª de la Sala de lo contencioso-administrativo del Tribunal Supremo, de 22 de julio de 2021, de la que es ponente la Excma. Sra. Dª María de la Esperanza Córdoba Castroverde, fija doctrina sobre la retroacción de actuaciones a la que, últimamente, son tan dados los Tribunales Económico-Administrativos (TEA).

Se trata de un asunto en el que, en vía económico-administrativa, se había analizado una liquidación del Impuesto sobre la Renta de No Residentes y sanción aparejada, se había estimado la reclamación de la sociedad reclamante, se habían anulado los actos impugnados (tanto la liquidación como la sanción) y se había, sin haberlo solicitado la parte, ordenado la retroacción de actuaciones, al objeto de que la Administración tributaria llevara a cabo una nueva calificación de las rentas, de acuerdo con lo indicado en la Resolución del Tribunal Económico-Administrativo Central (TEAC).

A pesar de ser estimatoria la Resolución del TEAC, el reclamante recurrió en vía contencioso-administrativa ante la Sala correspondiente de la Audiencia Nacional, por considerar que perjudicaba sus legítimos derechos e intereses; pero la Sección Segunda de la Sala de lo contencioso-administrativo de la Audiencia Nacional inadmitió, por Auto, su recurso, por considerar que, continuar con el recurso, carecía de lógica.

La compañía recurrió dicho auto en reposición, y su recurso que fue denegado, por considerarse que carecía de objeto, de forma que la Audiencia Nacional dictó auto confirmando la inadmisibilidad del recurso.

Frente a ello, se alzó en casación la recurrente, y el Tribunal Supremo contesta, en la Sentencia que comento, que no comparte la decisión de la Sala de instancia, afirmando:

“Tal y como sostiene la parte recurrente, el auto impugnado en casación, en la medida que sostiene que no existe acto fiscalizable por haberse impugnado una «resolución estimatoria del TEAC, lo que ha redundado en la pérdida de objeto del recurso«, impide que la retroacción de actuaciones ordenada por el TEAC pueda ser sometida a control judicial de legalidad”.

La parte recurrente nunca había solicitado esa retroacción de actuaciones, sino que la pretensión había sido la estimación total; y alegó, entre otras cosas, que una estimación como esta, con orden de retroacción de actuaciones, comporta, en realidad, una estimación meramente parcial, porque no puede entenderse que el TEAC haya concedido lo que había pedido la parte y, por tanto, no podía equipararse esa estimación con orden de retroacción, a una estimación íntegra. Prueba de ello, adujo la empresa, es que ambos supuestos se hallan regulados en apartados distintos del artículo 239.3 de la Ley General Tributaria (LGT).

Pero es que, además, como a mi juicio bien señaló la recurrente, la resolución dictada por el TEAC en la reclamación interpuesta es objetivamente recurrible, por ser un acto definitivo que pone fin a la vía administrativa y, por tanto, que cabe entender incluida en el artículo 25 de la Ley 29/1998, de la Jurisdicción contencioso-administrativa (LJCA) y que no es subsumible en el artículo 69.c) de la misma Ley, que es el que dice cuáles son los actos no susceptibles de impugnación.

Esta interpretación de las normas, se alegó, puede vulnerar el derecho a la tutela judicial efectiva que asiste a los contribuyentes, en su manifestación de derecho de acceso al proceso, proclamado en el artículo 24.1 de la Constitución, al impedírseles discutir ante los tribunales de justicia una resolución de un tribunal económico-administrativo que ordena una retroacción de actuaciones no solicitada, ni directa, ni subsidiariamente, por la recurrente.

El Tribunal Supremo estima el recurso de casación y, sobre esta primera cuestión de interés casacional, concluye que

“de conformidad con los artículos 249 de la LGT, 19.1, 25.1 y 69.c) de la LJCA y los artículos 24.1 y 106.1 de la Constitución, la resolución de un órgano económico administrativo que anula los actos tributarios cuestionados (en el caso, una liquidación y una sanción) para ordenar la retroacción de las actuaciones con la finalidad de que la Administración tributaria proceda a la correcta calificación de unas determinadas rentas, cuando dicha retroacción no fue solicitada ni directa ni subsidiariamente por el reclamante, sí es susceptible de recurso contencioso-administrativo”.

Una vez determinado que, en efecto, el destinatario de la reclamación económico-administrativa estimatoria, pero con orden de retroacción, tenía derecho a recurrir en la vía contencioso-administrativa, la siguiente cuestión a dilucidar en casación era si, no existiendo vicio formal del procedimiento, el órgano económico-administrativo está facultado para ordenar, tras la nulidad de los actos tributarios cuestionados (en el caso, una liquidación y una sanción) y sin que haya sido solicitada por las partes, la retroacción de las actuaciones al objeto de que la Administración tributaria lleve a cabo una nueva valoración y determine, en su caso, una nueva liquidación y sanción tributarias.

El Tribunal Supremo, transcribiendo el artículo 239 de la Ley 58/2003, LGT, sostiene que, de su tenor literal, se desprende que

“la forma normal de terminación del procedimiento económico administrativo, es la resolución del tribunal que podrá ser estimatoria, desestimatoria o declarar la inadmisibilidad, en los casos recogidos en el precepto. Conforme a la prohibición del non liquet, no puede el tribunal abstenerse de resolver, debiendo dictar resolución motivada expresiva de los fundamentos fácticos y jurídicos que la fundamentan. En la resolución se decidirán todas las cuestiones que se hayan suscitado en el expediente, hayan sido o no planteadas por los interesados”.

Y también dice que

“la resolución de un tribunal económico-administrativo únicamente puede ordenar la retroacción de actuaciones en aquellos casos en que: (i) se aprecie la existencia de defectos de forma en el acto impugnado o en la tramitación del procedimiento del que éste resulta y, (ii) que dichos defectos hayan disminuido las posibilidades de defensa del reclamante”.

Recuerda el Tribunal Supremo que el Ordenamiento jurídico otorga a los tribunales económico-administrativos una amplia facultad revisora; pero que, tan amplias facultades, deben ir acompañadas de las garantías necesarias para preservar la seguridad jurídica subjetiva y la defensa en plenitud de los derechos de los interesados.

Y así, aunque les cabe declarar la nulidad del acto impugnado, anularlo total o parcialmente e, incluso, ordenar a los órganos de gestión que dicten otro acto administrativo de liquidación con arreglo a las bases fijadas en la propia resolución de revisión, así como aprobar resoluciones que expulsen del mundo del derecho dicho acto porque ha sido adoptado sin cumplir las garantías formales y procedimentales dispuestas en el ordenamiento jurídico o sin contar con los elementos de juicio indispensables para decidir, ordenando dar marcha atrás, retrotraer las actuaciones y reproducir el camino, ya sin los defectos o las carencias inicialmente detectadas,

“en nuestro sistema jurídico la eventual retroacción de las actuaciones constituye un instrumento previsto para reparar quiebras procedimentales que hayan causado indefensión al obligado tributario reclamante, de modo que resulte menester desandar el camino para practicarlo de nuevo, reparando la lesión”.

Por ello, afirma con rotundidad la Sentencia, este mecanismo de la retroacción, solo está previsto para subsanar defectos o vicios formales, como así se desprende del propio artículo 239.3 de la LGT. O, a lo sumo, para integrar los expedientes de comprobación e inspección cuando la instrucción no haya sido completa y, por causas no exclusivamente imputables a la Administración, no cuente con los elementos de juicio indispensables para practicar la liquidación. Pero la retroacción de actuaciones no constituye un expediente apto para corregir los defectos sustantivos de la decisión, dando a la Administración la oportunidad de ajustarla al ordenamiento jurídico.

Lo que es posible es que, ordenada y subsanada la falla procedimental, se adopte un nuevo acto de contenido distinto a la luz del nuevo acervo alegatorio y fáctico acopiado. Pero si no ha habido ninguna quiebra formal y la instrucción está completa (o no lo está por causas imputables a la Administración), no cabe retrotraer para que la Inspección rectifique, por ese cauce, la indebida fundamentación jurídica de su decisión, siendo esta doctrina reiterada del Tribunal Supremo, que recuerda en esta última Sentencia.

En definitiva, estamos ante un nuevo tirón de orejas del máximo órgano jurisdiccional de nuestro país, tanto a la Sala de instancia, la Audiencia Nacional, como al TEAC, considerando que las decisiones de ambos son incorrectas: la primera, por no haber querido siquiera admitir a trámite el recurso; y la segunda, por no haber decidido sobre las cuestiones materiales que se le planteaban y por haber ordenado una retroacción de actuaciones improcedente.

Paradójicamente, la Sala decide, en esta Sentencia, que de la aplicación de la doctrina expuesta se desprende que debe desestimarse la alegación previa de la Abogacía del Estado, con retroacción de actuaciones, disponiendo que debe este contestar a la demanda en el plazo que le reste, de conformidad con lo previsto en el artículo 59.3 de la LJCA, en relación con el art. 9.3 de la misma Ley.

Es decir, que tampoco el Tribunal Supremo resuelve el fondo del asunto, y es él quien ordena la retroacción de actuaciones, para que sea la Sala de instancia la que, a la vista del recurso contencioso-administrativo en su día interpuesto, y la contestación de la Abogacía del Estado, resuelva definitivamente el pleito.

En todo caso, además de esos tirones de orejas, la Sentencia contiene un aviso a navegantes; a saber: que la vía para discutir la idoneidad de una resolución de un Tribunal económico-administrativo que no satisface íntegramente las expectativas de un recurrente, es desde luego la interposición de un recurso contencioso-administrativo frente a la misma; y que si no se admite a trámite este recurso, el acierto o desacierto de la resolución del TEAC quedará imprejuzgado, toda vez que no podrá discutirse en un posterior litigio si la decisión de retrotraer las actuaciones fue o no ajustada a Derecho.

Tribunal Supremo y retroacción de actuaciones de los TEA

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2 comentarios en “Tribunal Supremo y retroacción de actuaciones de los TEA

  1. Interesante aportación como la que haces, Nuria con esta nueva entrada. Una vez más muestras que te interesas por estar al día en cuestiones importantes que puedan ser de interés para el contribuyente.
    Felicidades.
    Jaime

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