Plusvalía municipal: La tesis maximalista a casación

Plusvalía municipal: la tesis maximalista a casación

Pronto se despejarán las incógnitas relativas al Impuesto sobre el Incremento del Valor de los Terrenos de Naturaleza Urbana (IIVTNU), más conocido como plusvalía municipal, y se disipará la inseguridad jurídica que reina ahora mismo entre contribuyentes, ayuntamientos, juzgados y tribunales.

Y no porque se apruebe una ley que modifique la anterior, que es lo que debería haberse hecho (eso es lo que dijo la Sentencia del Tribunal Constitucional de 11 de mayo de 2017, dictada resolviendo cuestión de inconstitucionalidad 4864/2016, sentencia que declaró inconstitucionales y nulos algunos preceptos de la Ley de Haciendas Locales). Ya que no es nada probable que salga adelante la Proposición de Ley presentada por el Grupo Parlamentario Popular por la que se modifica el texto refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales, de la que hablábamos en otro post. Máxime, tras los últimos acontecimientos parlamentarios.

Así que, si digo que pronto se despejarán las incógnitas, es porque en las próximas semanas se resolverán varios recursos de casación presentados ante el Tribunal Supremo sobre el Impuesto de plusvalía que han sido admitidos a trámite los pasados meses.

De entre los que se han interpuesto, considero dignos de ser destacados los recursos que ha planteado el Ayuntamiento de Zaragoza, contra sentencias de los Juzgados de lo Contencioso-Administrativo número 2 y número 5 de Zaragoza. Estos juzgados habían estimado íntegramente varios recursos relativos a solicitudes de rectificación de autoliquidaciones (y por ende, de devolución plusvalía) en concepto del impuesto sobre incremento en el valor de los terrenos de naturaleza urbana, impuesto de plusvalía o IIVTNU.

La Sección Primera de la Sala de lo contencioso-administrativo del Tribunal Supremo ha admitido a trámite los recursos del Ayuntamiento de Zaragoza frente a estas sentencias que daban la razón a los obligados tributarios. Y de la lectura de los Autos de admisión relativos a la plusvalía Ayuntamiento, me permito destacar los argumentos que resumen la tesis que se ha venido en llamar “maximalista”, es decir, aquella que sostiene que todas las liquidaciones y autoliquidaciones por el impuesto de plusvalía deben ser anuladas, con independencia de si se ha probado o no la existencia del incremento y desde luego con independencia de a quién corresponda la carga de la prueba del incremento o del no incremento, por ser la única respuesta posible a la declaración de inconstitucionalidad y nulidad operada por el Tribunal Constitucional, que no atenta contra el principio de reserva de ley, contra el principio de igualdad y contra el principio de seguridad jurídica.

Como cuestión procesal  de interés (pues aún es novedoso el recurso de casación en materia contencioso-administrativa, operado por LO 7/2015), puede mencionarse que el recurso de casación ha sido admitido a trámite porque la sentencia recurrida, es decir, la del Juzgado de Zaragoza, sienta sobre la plusvalía municipal una “tesis maximalista” de la inconstitucionalidad declarada, que

a) resulta gravemente dañosa para los intereses generales (artículo 88.2.b) LJCA),

b) afecta a un gran número de situaciones por trascender de caso objeto del proceso (artículo 88.2.c) LJCA) y que

c) supone interpretar y aplicar aparentemente con error y como fundamento de su decisión una doctrina constitucional (artículo 88.2.e) LJCA), la que emana de la propia sentencia del Tribunal Constitucional 59/2017.

d) Además, no hay jurisprudencia que se pronuncie sobre el alcance que debe darse al fallo de dicha sentencia (artículo 88.3.a) LJCA).

e) Todo ello hace conveniente un pronunciamiento del Tribunal Supremo (artículo 89.2, letra f) LJCA).

Dicho lo cual, paso a comentar el tema de fondo que late en los recursos de casación.

Los diversos Autos de admisión de los recursos de casación que emanan de la Sección Primera de la Sala de lo contencioso-administrativo del Tribunal Supremo, hacen unas muy interesantes, argumentadas y clarificadoras exposiciones de las razones por las que los citados Juzgados de Zaragoza estimaron los recursos interpuestos frente a liquidaciones del impuesto de plusvalía exigidas por el Ayuntamiento de esa ciudad; y estas razones vienen a ser, en síntesis, las siguientes:

  • Si procede la estimación del recurso, no es tanto por los hechos expuestos en la demanda y los documentos que se acompañan (de los que se desprende la pérdida de valor porque acreditan que el precio de venta ha sido inferior al de compra), sino porque “la única solución respetuosa con lo que queda de la norma y con las sentencias del Tribunal Constitucional, es la anulación de todas las liquidaciones, bien las directamente recurridas, bien cuando se ha pedido la devolución de un pago indebido”.
  • Con la sentencia del Tribunal Constitucional, “no estamos ante un fallo interpretativo, pues en ese caso habría dicho la sentencia claramente que el precepto es constitucional si se interpreta de tal o cual modo”, cosa que no se ha hecho.
  • En las precisiones previas al fallo, el Tribunal Constitucional dice que, una vez expulsados del ordenamiento jurídico, ex origine, los arts. 107.2, 110.4 LHL en los términos señalados, la forma de determinar la existencia o no de un incremento susceptible de ser sometido a tributación es algo que sólo corresponde al legislador llevando a cabo las modificaciones o adaptaciones pertinentes en el régimen legal del impuesto que permitan arbitrar el modo de no someter a tributación las situaciones de inexistencia de incremento de valor de los terrenos de naturaleza urbana.
  • Por tanto, los preceptos han sido “expulsados del ordenamiento jurídico”, y eso quiere decir que no existen.
  • Además, lo han sido “ex origine”, con lo cual no pueden seguirse dictando sentencias, determinando al buen criterio de cada órgano judicial, si ha habido o no incremento.
  • El Tribunal Constitucional consideró que no cabía hacer tal interpretación “salvadora” y dijo expresamente que “determinar si hay o no incremento es algo que corresponde al legislador en su libertad de configuración normativa”.
  • No tendría sentido que, tras la sentencia, y con una clara declaración de inconstitucionalidad, pudiesen los tribunales hacer ahora lo que se les dijo que no se podía hacer entonces.
  • Los Juzgados no pueden seguir determinando si había habido o no incremento, pues ello “supondría reconstruir la norma en contra del evidente sentido que se le quiso dar, y aceptar que se ha dejado al libre arbitrio del aplicador (a los entes locales, en vía de gestión, o a los órganos judiciales, en vía de revisión), tanto la determinación de los supuestos en los que nacería la obligación tributaria, como la elección, en cada caso concreto, del modo de llevar a cabo la determinación del eventual incremento o decremento. Y esto chocaría, no sólo contra el principio de seguridad jurídica (art. 9.3 CE), sino contra el propio principio de reserva de ley que rige la materia tributaria (arts. 31.3 y 133.1 y 2, ambos de la Constitución).
  • De hacerse así, el resultado del impuesto sería diferente en Almería, Zaragoza, Madrid, etc. y los miles de Ayuntamientos lo interpretarían a su albedrío y se daría lugar a una radical desigualdad en la aplicación de la ley, con violación del art. 14 CE. Y dependería del Ayuntamiento y luego del Juzgado concreto en que se pudiese recurrir.
  • Eliminados los artículos 107.1 y 107.2.a de la Ley de Haciendas Locales, ha desaparecido la definición de la base imponible del impuesto de plusvalía. Con ello, no tenemos la limitación de los veinte años, no tenemos la indicación de que lo que debe tenerse en cuenta es el valor del terreno en el momento del devengo y que éste se determina conforme a los apartados 2 y 3; y tampoco se puede aplicar el porcentaje del apartado 4, aplicable en virtud del 107.1, declarado inconstitucional, pues van unidos el 107.1 y el 107.4.
  • De seguir actuando así, “operaríamos en el vacío, violaríamos el principio de reserva de ley en materia tributaria, al fijar los elementos determinantes de la base imponible, los periodos y los porcentajes y crearíamos una total inseguridad jurídica, con una aplicación diferente en cada municipio o incluso en cada órgano judicial”.
  • La expresión “son inconstitucionales y nulos, pero únicamente en la medida que someten a tributación situaciones de inexistencia de incrementos de valor” no está dirigida a los aplicadores, ayuntamientos y órganos judiciales, sino al legislador, pues, una vez expulsados del ordenamiento jurídico los preceptos, y habiendo declarado constitucional el impuesto de plusvalía en sí, lo que indica es cómo se debe regular para que se ajuste a la constitucionalidad, esto es, cuidando de que sólo se someta a tributación el incremento de valor, a lo que habría que añadir, por decirse en otro lugar de las sentencias, que el resultante no puede ser confiscatorio respecto de la riqueza gravada, esto es, del incremento de valor obtenido.
  • De mantenerse que cada Ayuntamiento o cada Tribunal puede determinar la existencia o no de plusvalía o incremento, estaríamos aceptando encontrarnos ante unos preceptos cuya pervivencia intermitente sería paradigma de la inseguridad jurídica de la que el Tribunal Constitucional dice abominar. Resultaría que los preceptos serían constitucionales o inconstitucionales en función del resultado, y estaríamos hablando de una “norma intermitente y de una constitucionalidad condicionada”, resultado al que se llegaría por mil caminos, todos ellos diferentes, que darían lugar a pluralidad de posibles resultados.
  • Como también dice el Tribunal Constitucional, la ley no prevé mecanismos para determinar si ha habido decremento o no ha habido incremento de valor. Por tanto, entender que la validez de los preceptos está condicionada, nos obligaría a “salirnos de la ley, inventarnos los elementos que determinen si ha habido o no plusvalía municipal (sustituyendo la ley y determinando unilateralmente los elementos que la Constitución reserva a la ley). Y, en caso de que por esos medios extralegales lleguemos a la conclusión de que hay un aumento de valor, volver a la ley y aplicarla, excepto, eso sí, si el resultado de aplicar el procedimiento de liquidación establecido da un resultado confiscatorio respecto del incremento de valor”.
  • Aquí surge un nuevo problema. Por ejemplo, si el valor en venta en escritura es superior en 1.000 euros al de compra, tendríamos que determinar cuándo el resultado es “confiscatorio” (¿si supera el 100%, el 80%, el 50%?) de la riqueza manifestada en la transmisión.
  • O, por ejemplo, si hay una sucesión tras otra sucesión, ¿qué parámetros hay que seguir? ¿el valor a efectos del Impuesto de Sucesiones? ¿los valores catastrales en el momento de adquirir y de transmitir?
  • Tampoco está dilucidado qué hacer con la compleja cuestión de tener en cuenta o no la inflación, que puede implicar que una venta con saldo positivo, resulte en realidad una venta con pérdidas o saldo negativo.
  • E incluso habría que considerar cuál es el coste de adquisición. ¿Se tienen en cuenta los gastos inherentes a la compra? Es decir, si una persona compró una vivienda por 200.000 euros, pagó en gastos o intereses otros 50.000, y la vendió por 230.000, ¿se puede decir que hay una pérdida de valor?
  • En el momento en que nos salimos de criterios “objetivos” y atendemos no tanto a la pérdida de valor objetivo como a la pérdida de valor para el sujeto, como hace el TC al hablar de “situaciones inexpresivas de la capacidad económica”, nos adentramos en un terreno peligroso en términos de seguridad jurídica, y nos alejamos del principio de legalidad y reserva de ley.
  • En definitiva, aun cuando se admitiese que la Sentencia del Tribunal Constitucional establece unos preceptos que pueden ser “constitucionales” según y cómo resulten, los problemas prácticos de la liquidación hacen imposible determinar si ha habido o no incremento de valor.
  • Además, si se siguiese aplicando la norma para verificar si se producía o no plusvalía municipal, incurriríamos en el vicio denunciado por el Tribunal Constitucional de reconstruir la norma en contra del principio de reserva de ley y generando inseguridad jurídica.
  • Dice literalmente el Auto, copiando la sentencia del Juzgado: “Es más, si atendemos a una validez condicionada al resultado, ni siquiera podemos decir que ahora la norma está “expulsada“, pues estaría expulsada intermitentemente y a ratos, y estaríamos exactamente en la misma situación que rechazó el TC, aplicando nuestros propios criterios, más o menos voluntaristas, para determinar si, a nuestro juicio, hay o no incremento de valor, sobre una norma a la que deberíamos tomar como “provisionalmente válida“, antes de aplicarla. Sería la pescadilla que se muerde la cola, pues en primer lugar tendríamos en cuenta la norma, con una “presunción iuris tantum” de validez; en segundo lugar, si daba un resultado contrario a la realidad (es decir, si la realidad implica que no hay incremento) según nuestros más o menos razonables criterios (por ejemplo comparación de escrituras), anularíamos la liquidación porque en ese momento y para ese resultado la norma habría mostrado su faz inconstitucional; y en tercer lugar, con ello daríamos el resultado de haber fijado nosotros los elementos determinantes del tributo, de generar una situación de inseguridad jurídica, pues dependería de cada juzgado, y de dar a la norma un sentido distinto del que se le quiso dar, es decir, habríamos producido todos y cada uno de los vicios que el Tribunal Constitucional no aceptó en sus primeras sentencias”.
  • Por todo ello -sigue el Auto, transcribiendo la sentencia del Juzgado de Zaragoza- “la conclusión es que el TC, que optó por no anular los demás párrafos del 107, pese a su ligazón con el 107.1 y 107.2.a, lo que ha pretendido es dirigir al legislador, indicándole cómo puede hacer que un sistema como el establecido puede ajustarse a la constitución”.

Ya en mi post de septiembre de 2017, “Breve reflexión sobre cuestiones pendientes del Impuesto de plusvalía municipal”, me posicionaba en favor de la tesis que sostiene que toda liquidación de este impuesto de plusvalía, realizada al amparo de la norma declarada inconstitucional, debe ser anulada, en cuanto girada en aplicación de preceptos expulsados del ordenamiento jurídico ex origine, ya que no existe una definición legal de incremento del valor del terreno como consecuencia de la transmisión, y la que hay, entronca con la cuantificación del mismo que se hace en el precepto dedicado a la base imponible, que ha sido anulado por el Tribunal Constitucional.

Ocho meses después, me reafirmo en ella y me complace ver que no iba desencaminada. La argumentación de los juzgados de Zaragoza me parece correcta, intachable, perfecta.

Por su parte, el Ayuntamiento de Zaragoza opone que:

  • La tesis «maximalista» de la declaración de inconstitucionalidad infringe los propios artículos 107.1 y 107.2.a) TRLHL, al no dar cabida a la acreditación de la existencia de incremento o decremento en el valor del terreno de naturaleza urbana;
  • Dicha tesis infringe los artículos 31, 47 y 142 de la Constitución, al producir
    • el incumplimiento del deber de contribuir al sostenimiento de los gastos públicos cuando pueda manifestarse capacidad económica [artículo 31 CE],
    • el no aprovechamiento para la comunidad de los efectos de la acción urbanística [artículo 47 CE]
    • y la reducción de la autonomía financiera del/de los municipio/municipios [artículo 142 CE].

La Sección Segunda de la Sala de lo contencioso-administrativo del Tribunal Supremo tiene ante sí la tarea de determinar si, para garantizar la seguridad jurídica (artículo 9.3 CE), la igualdad en la aplicación de la ley (artículo 14 CE) y el respeto de la reserva de ley en materia tributaria (artículos 31.3 y 133.1 y 2 CE), la inconstitucionalidad de los artículos 107.1, 107.2 a) y 110.4 TRLHL declarada en la sentencia del Tribunal Constitucional 59/2017, de 11 de mayo, obliga en todo caso a la anulación de las liquidaciones y al reconocimiento del derecho a la devolución de ingresos indebidos en las solicitudes de rectificación de autoliquidaciones por el Impuesto de plusvalía, sin entrar a valorar la existencia o no en cada caso de una situación inexpresiva de capacidad económica.

De ser estimatorias las Sentencias que se dicten por el Tribunal Supremo en estos recursos, habrán de anularse todas las liquidaciones y autoliquidaciones, con la limitación, eso sí, de la prescripción y de la firmeza, garantes también de la seguridad jurídica. Por ello, en tanto no tengamos pronunciamiento del Tribunal Supremo, si queremos obtener la devolución plusvalía, sigue siendo recomendable solicitarlo en la debida forma ante el Ayuntamiento, con el procedimiento adecuado; y en su caso, acudir a los tribunales e instar un procedimiento contencioso-administrativo.

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14 comentarios en “Plusvalía municipal: La tesis maximalista a casación

  1. Buenas noches, según he leído en este post y en otros que ha escrito sobre la plusvalía municipal, entiendo que lo mejor en caso de querer obtener la devolución de la plusvalía municipal, es acudir a los tribunales e instar un procedimiento contencioso-administrativo. Muchas gracias por la información que comparte y la forma de redactarlo.

    1. Hola Leticia. Bueno, precisamente hay un debate abierto sobre si se podría ir directamente a los tribunales de justicia o si hemos de agotar la vía administrativa previa, que es lo que marca la Ley y en principio lo que yo creo que hay que hacer. Cada municipio puede tener un sistema distinto (autoliquidación, autoliquidación) y a cada uno le corresponde un tipo de procedimiento especial. Por eso es importante contactar con un abogado especializado, pues de lo contrario, un caso clarísimo se puede perder por temas formales. Solo agotada la vía administrativa previa podemos ir al contencioso, es decir, a los tribunales de justicia. Aunque como te digo, hay ya una polémica abierta sobre la posibilidad de ir directos a un tribunal de justicia, si se invoca una infracción de la Constitución. Pero eso da para otro comentario largo y estudiado sobre el tema. Lo comentaremos!

  2. Nuria, enhorabuena y gracias por este post donde resumes muy certeramente el estado de la cuestión con las plusvalias. Parece ser que las deliberaciones del TS empiezan el próximo 3 de julio, según nos dijeron en el congreso tributario de León. Vamos a ver si triunfa esta tesis maximalista (yo no las tengo todas conmigo), y lo cierto es que el legislador con su lentitud tiene gran culpa de lo que ha pasado en este ya largo año desde la Sentencia del Tribunal Constitucional.

    1. Gracias, Vicente. Yo sí que tengo esperanza en la tesis maximalista, pues no veo otra posibilidad legal más que la de la anulación de las liquidaciones. La Ley del impuesto, tal y como está ahora, afectado en su línea de flotación con la declaración de inconstitucionalidad, no permite otra solución. Un saludo

  3. Gracias, Núria.
    Qué bien explicas las cosas!! Aunque solamente conozca los términos de pasada, me dan muchas ganas de profundizar en la plusvalía y averiguarlo todo sobre ella. Un saludo.

  4. Maximalista o minimalista, con independencia de esa cuestión, queda en evidencia que eres una de las más reputadas Plusvalimunicipalistas del mundo

  5. Nuria, Se agradece extremadamente tu capacidad de síntesis, la finura de tu análisis , como verdadera experta plusvalimunicipalista, y su claridad . La realidad suele ser terca y, en este caso, paciente, y la solución final, maximalista o minimalista,se rendirá a ella.

    1. Muchas gracias. Estoy convencida de que la paciencia y la perseverancia, unidos al estudio, son muy importantes en esta profesión. Yo no soy ningún genio, simplemente estudio con profundidad los temas, para, en caso de que con el estudio vea que tengo posibilidades de que prosperen mis tesis, poder perseverar en ellas. Si veo que no lo son, desisto. Pero es verdad que, poco a poco, cuando el tiempo te va dando la razón, sientes que algo se mueve, que la justicia tributaria llega, en algún momento, pero llega, y por tanto, que vale la pena el esfuerzo, la perseverancia y la paciencia. Paciencia tanto del abogado, como del contribuyente que en él confía. Gracias por los ánimos y… por supuesto ¡seguiremos estudiando!

  6. Tras leerme todo el texto, entendiendo cosas y otras no tanto solo puedo aplaudirte y estar muy contento que la lucha por mi plusvalía este en tus manos. Como bien dice Nestor unos comentarios más arriba “verdadera experta plusvalimunicipalista”. Gracias por tu empeño y dedicación.

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